بررسی تاریخچه اصل ۴۴ قانون اساسی ؛ خصوصی سازی از کجا شروع شد
به گزارش خبرنگار مهر، اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران یکی از ارکان کلیدی برای تعیین مسیر اقتصادی کشور است. این اصل که ابتدا در سال ۱۳۵۸ تصویب شد، با گذر زمان و تغییرات مختلف، به یکی از ابزارهای اصلی سیاست‌گذاری اقتصادی تبدیل گردید. از تقسیم‌بندی اقتصاد به سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی تا روند خصوصی‌سازی و چالش‌های آن، تحول در این اصل همواره با تحولات بزرگ اقتصادی همراه بوده است.
اقتصاد ایران در طول تاریخ پس از انقلاب اسلامی دستخوش تحولات زیادی شده است که یکی از مهم‌ترین آنها اصلاحات در اصل ۴۴ قانون اساسی بوده است. این اصل که به تقسیم وظایف اقتصادی بین دولت، بخش خصوصی و تعاونی پرداخته، در مسیر توسعه اقتصادی کشور نقش کلیدی ایفا کرده است. از تصویب اولیه آن در سال ۱۳۵۸ تا ابلاغ سیاستهای کلی در سال‌های اخیر، تغییرات و تحولات مختلف در نحوه اجرای این اصل و تأثیرات آن بر اقتصاد ایران چشمگیر بوده است. با توجه به تأکیدات جدید در سیاستهای کلی اصل ۴۴، سوالات و چالش‌های زیادی در خصوص نحوه اجرای صحیح و شفاف این سیاست‌ها به‌ویژه در حوزه خصوصی‌سازی مطرح است که در این مقاله به بررسی تاریخچه و تحولات این اصل و چالش خصوصی سازی در آن پرداخته می‌شود.
اصل ۴۴ قانون اساسی ایران یکی از اصول کلیدی مرتبط با نظام اقتصادی کشور است که به تبیین نقش دولت، بخش خصوصی، و بخش تعاونی در اقتصاد می‌پردازد. در ادامه، تاریخچه و تحول این اصل آورده شده است.
۱. تصویب قانون اساسی در ۱۳۵۸
روز ۱۲ مرداد ۱۳۵۸ انتخابات مجلس خبرگان قانون اساسی برگزار و در ۲۸ مرداد نخستین جلسه آن تشکیل شد. این مجلس همانگونه که از نامش پیداست قرار بود متن پیش‌نویس تهیه شده توسط حقوقدانان را مورد بررسی قرار دهد با آغاز جلسات خود آرام آرام پیش‌نویس را به کناری نهاد و نمایندگان مجلس خود ماده به ماده قانونی تازه نوشتند و به تصویب رساندند.
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که در ۱۲ فصل و مشتمل بر ۱۷۵ اصل تنظیم گردیده در تاریخ ۲۴ آبان ماه ۱۳۵۸ هجری شمسی تألیف و در تاریخ ۱۲ آذر ۱۳۵۸ در همه‌پرسی قانون اساسی با اکثریت آرا تصویب شد.
در قانون اساسی مصوب ۱۳۵۸، فصل چهارم به موضوع اقتصاد و امور مالی اختصاص یافته است که شامل ۱۳ اصل (اصول ۴۳ تا ۵۵) است.
اصل ۴۴ ذیل عنوان بخش‌های مختلف نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران، اقتصاد ایران را به سه بخش اصلی تقسیم کرده است. بنابر اصل دوم از فصل چهارم قانون اساسی (اصل ۴۴)، نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی با برنامه‌ریزی منظم و صحیح استوار است.
بخش دولتی
بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تأمین نیرو، سدها و شبکه‌های بزرگ آبرسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی، راه و راه آهن و مانند اینها است که به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است.
بخش تعاونی
بخش تعاونی شامل شرکت‌ها و مؤسسات تعاونی تولید و توزیع است که در شهر و روستا بر طبق ضوابط اسلامی تشکیل می‌شود.
در حقیقت این بخش شامل شرکت‌ها و نهادهایی است که بر اساس اصول همکاری و مشارکت عمومی شکل می‌گیرند.
بخش خصوصی
بخش خصوصی شامل آن قسمت از کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات می‌شود که مکمل فعالیت‌های اقتصادی دولتی و تعاونی است.
در حقیقت این بخش محدود به فعالیت‌های کشاورزی، دامداری، صنعت‌های کوچک و خدماتی بوده است.
مالکیت در این سه بخش تا جایی که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور گردد و مایه زیان جامعه نشود مورد حمایت قانون جمهوری اسلامی است.
در توضیح این اصل آمده است که تفصیل ضوابط و قلمرو و شرایط هر سه بخش را قانون معین می‌کند.
بنابراین این اصل تأکید داشت که مالکیت و مدیریت صنایع بزرگ و راهبردی به‌طور انحصاری در اختیار دولت باقی بماند.
۲. دوران بازنگری و تغییر سیاست‌ها (۱۳۶۸ به بعد)
پس از پایان جنگ تحمیلی، سیاستهای بازسازی اقتصادی کشور به کاهش تصدی‌گری دولت و افزایش مشارکت بخش خصوصی گرایش پیدا کرد.
شروع خصوصی‌سازی – اولین گام‌ها
خصوصی‌سازی در برنامه اول توسعه (۱۳۶۸-۱۳۷۲) آغاز شد، اما این اقدامات محدود و بدون چارچوب مشخص انجام می‌شد.
به عنوان اولین اقدام قانونی در راستای اصل ۴۴ رئیس بانک مرکزی در استعلامی از شورای نگهبان خواستار تفسیر اصل ۴۴ قانون اساسی درباره مؤسسات اعتباری غیر بانکی شد. او تأکید کرد این مؤسسات، برخلاف بانک‌ها، توان خلق پول ندارند و فعالیتشان محدود به عملیات اعتباری است. شورای نگهبان در پاسخ تصریح کرد که در صورتی که مؤسسات اعتباری فعالیت خود را به عملیات بانکی توسعه ندهند، مشمول ممنوعیت‌های اصل ۴۴ قانون اساسی نمی‌شوند.
۳. ابلاغ سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در سال ۱۳۸۴ توسط رهبر معظم انقلاب اسلامی
رهبر معظم انقلاب اسلامی در سال ۱۳۸۴ سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی را ابلاغ کردند هرچند در سال‌های ۱۳۸۵ و ۱۳۸۷ با اصلاحات و الحاقاتی همراه بود اما به طور کلی تغییر نقش دولت از تصدی‌گری به سیاست‌گذاری و نظارت، گسترش مالکیت عمومی، و توانمندسازی بخش خصوصی از اهداف این ابلاغ برشمرده شده است.
رهبر انقلاب، سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی را بر اساس بند ۱ اصل ۱۱۰ به سران سه قوه و رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام ابلاغ کردند. این سیاست‌ها با هدف شتاب‌بخشی به رشد اقتصادی، ارتقای عدالت اجتماعی، افزایش بهره‌وری و رقابت‌پذیری در اقتصاد ملی و کاهش تصدی‌گری دولت تنظیم شده است. بر اساس این ابلاغیه:
خلاصه موضوعی سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی شامل کلیه اصلاحات و الحاقات
رشد اقتصادی، افزایش عدالت اجتماعی و مالکیت عمومی، ارتقای کارآیی بنگاه‌های اقتصادی و بهره‌وری منابع، افزایش رقابت‌پذیری و سهم بخش خصوصی و تعاونی در اقتصاد و در نهایت کاهش بار مالی دولت و افزایش اشتغال اهداف کلان سیاستهای ابلاغ شده بود که می‌توان آنها را در محورهای زیر طبقه‌بندی کرد.
الف) توسعه بخش‌های غیر دولتی شامل:
۱. محدودیت دولت در فعالیت‌های اقتصادی خارج از صدر اصل ۴۴.
۲. واگذاری فعالیت‌های اقتصادی به بخش خصوصی، تعاونی و عمومی غیر دولتی.
۳. سرمایه‌گذاری و مدیریت در صنایع بزرگ، بازرگانی خارجی، بانکداری، بیمه و زیرساخت‌های حمل و نقل.
ب) سیاستهای بخش تعاونی شامل:
۱. افزایش سهم بخش تعاونی به ۲۵% تا پایان برنامه پنجم.
۲. ایجاد تعاونی‌های اشتغال‌زا برای بی‌کاران و حمایت مالی از تعاونی‌ها.
۳. تسهیل حضور تعاونی‌ها در بانکداری، بیمه و دیگر بخش‌های اقتصادی.
ج) سیاستهای خصوصی‌سازی شامل:
۱. واگذاری ۸۰% سهام بنگاه‌های دولتی (صنایع بزرگ، بانک‌ها، بیمه‌ها و زیرساخت‌ها) به بخش خصوصی، تعاونی و عمومی.
۲. الزاماتی نظیر قیمت‌گذاری شفاف، جلوگیری از انحصار و اصلاح مدیریت بنگاه‌ها.
د) درآمدهای حاصل از واگذاری شامل:
۱. تقویت تأمین اجتماعی و خوداتکایی خانواده‌های محروم.
۲. توسعه زیرساخت‌های اقتصادی در مناطق کم‌توسعه.
۳. تخصیص ۳۰% از درآمد به تعاونی‌های فراگیر ملی برای فقرزدایی.
ه) اعمال حاکمیت و پرهیز از انحصار شامل:
۱. ادامه نقش نظارتی دولت در اقتصاد.
۲. جلوگیری از نفوذ بیگانگان و ایجاد انحصار.
۳. تنظیم قوانین برای نظارت بر بخش‌های غیر دولتی.
مرور بخشی از اصلاحات و الحاقات بعدی
در سال ۱۳۸۵ (مورخ ۱۳۸۵/۰۴/۱۰)، مقام معظم رهبری طی پاسخی به درخواست رئیس‌جمهور وقت، مجوز واگذاری بخشی از سهام شرکت‌های صدر اصل ۴۴ قانون اساسی به اقشار کم‌درآمد را صادر کردند. بر اساس این مجوز:
۱. واگذاری سهام: امکان فروش اقساطی تا ۵۰ درصد سهام قابل واگذاری از طریق شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی (متشکل از تعاونی‌های شهرستانی) فراهم شد.
۲. قیمت‌گذاری سهام: قیمت سهام باید در بورس تعیین شود.
۳. تخفیف ویژه: برای دو دهک پایین درآمدی، ۵۰ درصد تخفیف و اقساط ده‌ساله لحاظ شود.
۴. پذیرش در بورس: شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی با حمایت دولت در بورس پذیرفته شوند و فعالیت اقتصادی داشته باشند.
۵. سهام اعضا: سهام به نسبت اعضای تعاونی‌های هر استان توزیع شود.
۶. امکان معامله: خرید و فروش سهام پس از پرداخت اقساط یا اعمال تخفیف مجاز است.
۷. شناسایی دهک‌ها: شناسایی دقیق افراد دو دهک پایین درآمدی، با تأکید بر روستاییان، انجام شود.
۸. کاهش تصدی‌گری دولت: اجرای طرح نباید به افزایش تصدی‌گری دولت در شرکت‌ها منجر شود.
همچنین بر ضرورت ایجاد ستاد قوی برای اجرای سیاستهای اصل ۴۴، توسعه سرمایه‌گذاری، کارآفرینی و اطلاع‌رسانی جامع تأکید شده است.
بند (ج) سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب ۱۳۸۵,۰۴,۱۰ با هدف شتاب‌بخشی به توسعه اقتصادی کشور، اجرای عدالت اجتماعی، فقرزدایی و تقویت بخش‌های خصوصی و تعاونی در اقتصاد تصویب شده است. بر اساس آن:
واگذاری سهام دولتی:
۸۰% از سهام بنگاه‌های دولتی (مانند صنایع بزرگ، بانک‌ها، بیمه‌ها، کشتیرانی، نیرو، پست و مخابرات) به بخش خصوصی، تعاونی‌ها و بنگاه‌های عمومی غیردولتی واگذار می‌شود.
استثنائاتی برای برخی نهادهای کلیدی (مانند شرکت ملی نفت، بانک مرکزی، بیمه ایران) اعمال شده است.
اصول واگذاری:
قیمت‌گذاری سهام در بورس انجام می‌شود.
فراخوان عمومی برای جلوگیری از انحصار و رانت ضروری است.
اصلاحات مدیریتی و بهره‌وری بنگاه‌ها پیش از واگذاری الزامی است.
اهداف کلیدی:
افزایش کارایی، رقابت‌پذیری، و گسترش مالکیت عمومی.
آماده‌سازی اقتصاد ملی برای تجارت جهانی و توسعه فناوری پیشرفته.
سهم کارکنان و مدیریت:
حداکثر ۵% سهام به مدیران و کارکنان شرکت‌ها به‌صورت اقساطی واگذار می‌شود.
تعهد دولت:
دولت نقش خود را به سیاست‌گذاری، هدایت و نظارت محدود کرده و وظایف تصدی‌گری را کاهش می‌دهد.
بخشی از منابع واگذاری برای توسعه فناوری‌های نوین تخصیص می‌یابد.
این سیاست‌ها با هدف اصلاح ساختار اقتصادی، کاهش تصدی‌گری دولت و بهبود فضای کسب‌وکار تدوین شده‌اند.
مطابق مصوبه ۱۳۸۵,۰۹,۰۵، واگذاری ۸۰% سهام بنگاه‌های دولتی مشمول صدر اصل ۴۴ به بخش‌های خصوصی، تعاونی‌ها و بنگاه‌های عمومی غیردولتی مجاز شد. این بنگاه‌ها شامل:
ملاحظات واگذاری:
مورد خاص پست‌بانک:
واگذاری سهام این بانک محدود به ۴۹% شده و تا تحقق وظایف بانک در مناطق روستایی و کم‌توسعه‌یافته، فروش سهام بیشتر متوقف است.
این سیاست‌ها با هدف خصوصی‌سازی، ارتقای بهره‌وری و کاهش تصدی‌گری دولت تدوین شده است.
۴. تصویب قانون اجرای اصل ۴۴ در ۱۳۸۶
قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی مصوب ۱۳۸۶,۱۱,۰۸ توسط مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید که فرآیند خصوصی‌سازی و ضوابط آن از جمله مواردی بود که به آن پرداخته شد. یکی از مهم‌ترین اقدامات این قانون، توزیع سهام عدالت به اقشار کم‌درآمد بود که هدف آن توزیع عادلانه‌تر ثروت بود.
قانون فوق مشتمل بر ۹۲ ماده و ۹۰ تبصره در جلسه علنی روز دوشنبه مورخ ۸ بهمن ماه ۱۳۸۶ مجلس شورای اسلامی تصویب و در تاریخ ۲۵ /۳ /۱۳۸۷ از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام موافق با مصلحت نظام تشخیص داده شد.
در ادامه شورای عالی اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی اقدام به تصویب آئین نامه اجرایی نحوه اداره و اخذ تصمیمات این شورا نمودند.
اصلاحات و الحاقات بعدی، اینجا در دسترس است.
۵. اجرای خصوصی‌سازی (۱۳۸۷ تاکنون)
با اجرای سیاستهای اصل ۴۴، شرکت‌های بزرگی مانند مخابرات، فولاد، بانک‌ها، پتروشیمی‌ها، و صنایع سیمان واگذار شدند. بسیاری از این واگذاری‌ها به دلیل ضعف در شفافیت، قیمت‌گذاری نادرست، و عدم نظارت کافی، نتایج مطلوبی به همراه نداشت.
۶. بازنگری و انتقادات (دهه ۱۳۹۰)
خصوصی‌سازی در برخی موارد منجر به سوءمدیریت، کاهش تولید، و بحران‌های اجتماعی شد. این تجربیات باعث انتقاد از نحوه اجرای اصل ۴۴ شد. در سال‌های اخیر، دولت و مجلس تلاش کرده‌اند با اصلاح قوانین و تقویت نظارت، مشکلات اجرای این سیاست‌ها را کاهش دهند.
جمع بندی
اصل ۴۴ قانون اساسی از یک اصل محدودکننده دولتی به ابزاری برای کاهش تصدی‌گری دولت و توسعه بخش خصوصی تبدیل شد. بااین‌حال، ضعف در اجرا، نظارت ناکافی، و انتخاب نامناسب خریداران در اجرای خصوصی‌سازی، چالش‌های جدی در تحقق اهداف این اصل ایجاد کرده است. بنابراین اصلاحات بیشتر در فرآیند واگذاری و نظارت بر آن ضروری به نظر می‌رسد.